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正略钧策:国有投融资平台转型发展的六条政策建议

2019-09-27 04:11    来源:未知    

  近年来,随着我国城市化进程加快,地方投融资平台迅速崛起,在筹集大量资金用于城市基础设施建设,弥补财政预算内资金不足等方面,起到了重要作用。但是,随着平台融资快速增长,地方政府性债务不断膨胀,且运作不规范,导致偿债风险加大,必须有效加以解决。而政府和国家也出台了一系列的政策规范国有投融资平台公司的发展。本文中,正略钧策集团(正略咨询)国有平台公司研究课题组以国家对地方政府债和地方投融资平台政策要求为切入点,分析目前国家和政府为帮助国有投融资平台公司顺利转型所出台的政策,对平台公司顺利转型所需的政府资源注入、税收优惠、政策扶持等做了阐述。

  2010年至今,国家对国有平台公司的监管不断收紧,出台了一系列政策规范国有平台公司的发展,而国有平台公司的发展共经历了三个阶段:

  一是融资受限阶段,在该阶段国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号,以下简称19号文),该通知明确规定将地方投融资平台的政府融资职能剥离,禁止地方政府及所属部门为平台公司融资提供担保,同时也禁止将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。

  二是规范举债阶段,在该阶段2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号,以下简称“43号文”),要求修明渠、堵暗道,剥离融资平台的政府性融资职能,但新增地方债规模难以满足资金缺口,导致融资平台承担政府性融资功能依然普遍存在。

  正略钧策发现,强调加强地方政府性债务管理,按照疏堵结合的思路,赋予地方政府依法适度举债融资权限,将地方债务纳入预算管理,实行规模控制,重申严禁地方政府通过企事业单位违规举债,推进存量政府性债务置换,加强风险管控;

  三是全面规范阶段,2016年11月,财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号)要求专员办对融资平台公司融资行为进行监督,并对之前一系列不规范的融资行为予以纠正。

  2017年和2018年以财政部等部委形式连续下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号)等文件,要求地方政府对违规担保进行清理,加强融资平台公司的融资管理,加快融资平台的市场化转型。

  这一系列文件多管齐下,正略钧策发现此即要求地方政府、投融资平台、金融机构全面落实地方债务管理“十四个不得、一个严禁”,列出负面清单,禁止把工程建设纳入政府购买服务范围。在2017年10月党的十九大和12月18日中央经济工作会议上,将防范化解重大风险列为三大攻坚战之首,中央对地方债及其投融资平台治理全面升级,禁令之下,地方投融资平台原有业务运作面临停顿。

  2015年以来,中央、国务院高度重视国有平台公司的转型发展,并出台一系列与国有投融资平台公司转型发展密切相关的改革文件,为平台公司转型发展指明方向:

  一是国有企业改革方向分类。2015年9月,中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》指出,将国有企业改革分为“公益类”和“商业类”两类。正略钧策认为,按照优势互补的思路,优化平台企业业务布局,提升平台企业整体经营效益。未来改革既可以将融资平台公司的公益类资产和商业类资产完全剥离,分属不同的企业,也可以兼并重组、整合归并,进行统一管理。

  二是国有资产管理体制改革。2015年10月,国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制。作为一类重要的地方国企,具备条件的地方投融资平台可以在承担传统业务的同时,改组组建国有资本投资运营公司,依托自身的资源配置优势和政府渠道优势,进一步提升国有资本投资、运营功能。

  三是投融资体制改革。2016年7月,中央、国务院印发《关于深化投融资体制改革的意见》,科学界定并严格控制政府投资范围,正略钧策认为这表示,充分发挥政府投资的引导作用和放大效应,完善政府和社会资本合作模式。

  正略钧策认为,作为国有企业,地方投融资平台既需要承担保障民生、服务社会、提供公共服务和产品等社会责任,也拥有基础设施建设和管理的经验,在去政府融资功能向普通企业转型的过程中,承担基础设施建设和提供公共服务的职能外还需要继续发挥优势,积极参与PPP项目的实施,拓展多元化业务,提升市场化经营水平,同其他社会资本竞争。

  基于地方经济和社会发展实际,建立投融资平台公司转型发展统一领导机构,坚持“各有定位、专注其职、一企一策、统筹协调”的原则,明确平台的战略目标和定位,重视平台公司业务发展,强化平台公司的责任意识,提升运营管理水平,纳入绩效考核,在依据现阶段平台公司发展的基础上,有效分配政府资源,实现平台公司转型发展。

  同时,正略钧策认为建立平台公司转型发展重大问题的有效解决机制,集中政府各类资源,解决转型发展中存在的各种问题。

  深入研究目前已出台的国家平台公司转型发展政策,深度分析国内外平台公司的发展历程,结合我国的国情和平台公司目前的发展现状,制定适合我国平台公司的发展总规划和在转型阶段的发展规划。

  以规划为方向,引导平台公司发展和实施转型。正略钧策建议,一方面,制定地方平台公司转型发展总规划,深入分析平台公司的历史发展阶段和未来的发展目标,制定平台公司发展的总体思路和原则,明确平台公司的发展方向。另一方面,制定各平台公司在转型时期的发展规划,在转型阶段遇到的问题和解决的思路以及要达到的发展目标。

  在转型过程中对于内部不能够解决的问题,正略钧策认为,需要充分借助外部咨询机构的力量,充分建立平台公司转型发展的外部咨询机制和专家库:

  二是利用高校资源和社会专家资源建立科学规范的平台公司外部专家库,为平台公司转型发展提供坚实的后盾;

  三是“术业有专攻”充分利用外部咨询机构丰富的咨询经验和咨询成果,充分发挥外部咨询机构的作用,实现外部咨询机构和平台公司转型发展互利共赢。

  投融资平台公司向市场化转型后,政府融资功能受限,将不能以原有模式承担政府投融资任务。平台公司若想要承担政府性项目,只能以普通企业身份、通过市场化竞争机制取得,并按照项目要求,以代建、工程总承包、政府购买服务、受托经营等方式实施。正略钧策发现,长期以来,平台公司由于长期受到政府的庇护,导致平台公司整体实力不强,业务模式单一,收入结构失调,缺乏市场竞争力。

  转型后,想要得到好的发展,除了不断增强经营管理能力、创新经营模式和提升利润增长点外,还需要得到政府的优质资源提供稳定可靠的业务来源,帮助平台公司渡过特殊艰苦的阶段。过渡时期政府有必要在特许经营权许可、土地开发整理、棚改以及政府保障房建设和运营等资源上,给予平台公司适当倾倒。

  一方面,国家和政府需发挥财税政策引导支持作用,针对转型后的平台企业,若从事基础设施环境保护节能降耗等项目建设及运营,应落实有关财政补贴、税收优惠及产业基金扶持等政策,同时应建立完善水电气等公益性产品合理的价格调整机制,解决好价格倒挂问题,提升企业效益;另一方面,国家和政府应制定相关财政政策,鼓励转型后平台企业以社会资本方身份积极参与地方PPP项目,充分发挥其在基础设施、提供社会服务、城市公共事业运营服务等方面积累的优势经验,积极参与城市水利管网、垃圾处理、生态治理、环境保护等PPP项目合作,为企业开辟稳定的收入来源,实现良性经营创造条件。

  地方政府投融资平台公司承担了地方重大基础设施投融资及建设任务,对地方公共服务有效供给、基础设施建设起着至关重要。正略钧策认为,平台公司如果缺少来自地方政府的支持,自身既没有转型动力,也增加了转型风险。

  因此,政府不能将平台公司简单看作负债公司,要高度重视平台公司做大做强,维护平台公司的现金流。否则,其融资功能在新的监管背景下将无法发挥,可能引发债务风险。具体可以从以下几个方面着手:

  首先,厘清负债来源,妥善处理存量债务。对于经营性项目所负债务,应依靠经营性收入来保障偿还,对于公益性项目所负债务,应当在政府的支持下妥善处理,助推融资平台轻装上阵。

  其次,政府要通过资金、经营性资产注入,改善资产结构,增强其造血功能,使平台公司获得更多市场化融资渠道的资格。

  最后,正略钧策建议,通过兼并重组等方式整合归并同类业务,转型为基础设施、公用事业、城市运营、商业运营等领域市场化运作的国有企业,使经营性与非经营资产有效整合,发挥国有资产最优融资效用,服务地方经济发展。

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